發布時間：2015-04-10
2014年，我國密集出臺了一系列關系能源行業長遠 發展的政策，總體看具有三個特征也許亮點：一是戰略思路 趨于清晰，開始著手頂層設計；二是從行情形成機制、供 給側、需求側多頭入手，促進能源行業的市場化發展；三 是通過各類政策配套，加強對行為主體和公共目標進行引 導。2015年，我國能源政策將持續著力于促進能源行業轉 型，延續和深化2014年啟動的各項改革，通過改革行業管 理體制、理順市場關系等，穩步推進能源行業的發展，加快構建清潔、高效、安全、可繼續的現代能源體系。
一、2014年能源政策綜述
2014年是我國能源行業發展史上重要的一年，突出體 現在能源行業發展有了新的戰略思想。黨中央召開了建國以來首次專門研究能源安全問題的會議，明確提出了能源發展的四個革命、一個合作的戰略思想，即推動能源 消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建 立多元供應體系；推動能源技術革命，帶動產業升級；推動能源體制革命，打通能源發展快車道；全方位加強國際 合作，實現開放條件下能源安全，這標志著我國進入了能 源生產和消費革命的新時代。2014年的主要政策可以概括 為以下幾個方面。
1. 能源行業發展的綱領性政策正式出臺
長線以來，我國能源行業內各部門由于管理體制、 運行機制等的差異， 產業政策以關注單部門的發展為 主，互相之間缺乏銜接，更談不上所謂統籌考慮、頂層設計。2014年11月，我國出臺了《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》，成為今后一段時期我國能源行業發 展的綜合性、綱領性政策。當前，我國能源行業的困局在于，沒有足夠的能源，不足以推進我國現代化建設，過 度消費則會加重環境污染，不利于人民身體健康，而且過 度依賴國外和過高的行情則會影響我國的能源安全。要緩解甚至化解這些矛盾，需要從多頭面入手，綜合解決新的戰略行動計劃明確了今后一段時期我國能源發展的總體 方略和行動綱領以及2020年前我國能源行業發展的總體框架，其中有很多亮點值得關注。
在主要任務中，推進能源消費革命是新的提法。能效 提升計劃和城鄉用能方式變革得到加強，并且納入了新的工作內容，如綠色建筑行動計劃和綠色交通行動計劃將進入發展快車道，城鎮規劃結合用能方式要有新思路是以往 所沒有涉及的。
在保障措施中，突出市場在資源配置中起決定性作 用，體現了在執政黨與市場關系上思維方式的重要轉變。深化能源體制改革的目標是建立統一開放、競爭有序的現代能源市場體系，其中實行負面清單準入管理方式是一項意 義重大且影響深遠的改革，將會實質性地推動審批制度改 革，減少執政黨部門的自由裁量權和相應的尋租空間，也為市場發揮作用提供了更大空間。石油、天然氣、電力等領 域行情改革和電網、油氣管網建設運營體制改革是市場化 改革的基礎性工作，將會產生重塑能源產業主體、培育競 爭性市場結構的作用。
2. 加快推進各類能源行情形成機制的市場化，抑制不合理消費行情形成機制市場化是推動能源消費革命的有效手段。2014年，多項有關能源行情改革的政策陸續出臺，其主要政策指向，一是行情形成機制改革，二是促進能源消 費外部性的內部化。
在行情形成方面， 大力推廣階梯行情， 適度制約 能源消費，促進消費公平。對高耗能企業，根據能效標準實行階梯式的懲罰電價，即效能越低，電價越高。例如，根據《關于電解鋁企業用電實行階梯電價政策的通 知》（發改行情［2013］2530號），自2014年1月1日起 對電解鋁企業用電實行階梯電價政策。對居民用戶，推廣階梯天然氣行情，推出了《關于建立健全居民生活用 氣階梯行情制度的指導意見》（發改行情［2014］467 號），對于居民基本生活用氣需求實行相對較低行情；對超出基本生活用氣需求的部分，要適當提高行情，以反映天然氣資源的稀缺程度。不過，對天然氣消費實行 階梯行情還存在一些爭議，因為居民用氣主要用于炊事 和沐浴，消費彈性很小，即天然氣消費是必需品，獨立用氣采暖用戶數比例很低，新政策考慮了氣量及分檔氣 價之間的關系，但并未考慮居民實際用氣情況和用氣價 格彈性，階梯氣價能否實現抑制不合理用氣需求、促進 節約用氣的目標還有待觀察。
在促進能源消費外部性的內部化方面，加強了執政黨 有形之手的調控，激勵與約束手段并行。例如，《燃煤發 電機組環保電價及環保設施運行監管辦法》（發改行情［2014］536號）規定，對燃煤發電機組新建也許改造環保 設施實行環保電價加價政策；《關于實施煤炭資源稅改革 的通知》（財稅［2014］72號）規定，煤炭資源稅由從量稅改革為從價稅，將資源成本與行情聯動，有利于促進資 源的合理開發、利用。此外，對于更具環保性的能源消費 方式，則予以鼓勵，例如，《關于電動汽車用電行情政策有關問題的通知》（發改行情［2014］1668號）規定，對 電動汽車充換電設施用電實行扶持性電價政策，對電動汽 車充換電服務費目前實行執政黨指導價管理，條件成熟后再 逐步放開，同時將電動汽車充換電設施配套電網改造成本 納入電網企業輸配電價；對風電等新能源則實行行情補貼 政策，例如，《關于海上風電上網電價政策的通知》（發 改行情[20141216號）對潮間帶風電和近海風電分別確定上網電價為0.75元/千瓦時和0.85元/千瓦時，以執政黨之手推 動戰略性新興產業的發展。
3. 出臺多項配套政策，提高大氣污染治理力度
面對日益嚴重的霧霾和污染， 2013 年國務院出臺 了《大氣污染防治行動計劃》。為落實這一行動計劃， 2014年多項配套政策措施陸續推出，包括《商品煤質量管理暫行辦法》、《關于建立保障天然氣穩定供應長效 機制的若干意見》、《煤電節能減排升級與改造行動計劃（2014-2020年）》、《大氣污染防治成品油質量升級行動計劃》、《關于嚴格控制重點區間燃煤發電項目規劃建 設有關要求的通知》等，主要從提高能源質量、優化供給 結構、清潔轉化、重點消費區間控制等著手進行調控，煤 電清潔高效利用是重點內容。
二、2015年能源政策前瞻
在經濟新常態下，國內經濟發展必須從原來的重規 模、輕效率轉到升級和創新上來，對能源行業的具體要求就是清潔、高效、安全和可繼續。在經濟新常態下，以政策的有形之手加快構建有效的能源市場體系并發揮市 場無形之手的調節作用，成為能源行業實現發展要求的基本保障。
2015年是國內能源行業深化轉型的重要一年，政策將 發揮重要作用，從機制、體制上為能源行業健康發展創新環境，以下一些重點政策值得特別關注。
1. 持續推進能源行情形成機制的市場化改革
行情形成機制改革是能源市場發育和形成的關鍵，也 是能源體制改革的首要任務。長線以來，我國能源市場一直處于執政黨管制之下，大部分能源實行執政黨指令性行情也許者指導性行情，限制了市場獎優懲劣、促進效率提升和創 新的作用。雖然我國一直在推進能源行情市場化工作，但 直到目前，在我國能源諸多品種中，只有煤炭行情從2013年起實現了較高程度的市場化，由供需直接決定，其他如 石油、天然氣、電力等都還是由執政黨直接定價也許者執政黨指 導價。2015年，在行情改革領域，天然氣行情形成機制改革到位是重點，電力行情形成機制持續進行試點，以逐步 實現天然氣井口行情及銷售行情、上網電價和銷售電價由 市場形成，輸配電價和油氣管輸行情由執政黨定價。
按照2013年《關于整理天然氣行情的通知》，目標是 在十二五末（即2015年）實現存量氣行情整理到位。 目前國際油價的繼續下探為推進天然氣行情機制改革提供了難得的契機。隨著油價的下探，料將門站行情市場化改 革在2015年上半年即可完成，即非居民用存量氣、增量氣 行情實現并軌，非居民用氣與替代能源的行情基本理順同時，2015年底前所有已通氣城市均將建立居民生活用氣 階梯行情制度。在此過程中，逐步放開非居民用天然氣氣 源行情，頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規氣以及液化天然氣氣源行情由供需雙方協商確定，市場化政策加快落 實。由于天然氣運輸大部分需要通過具有壟斷性的管道， 管道運輸行情改革是天然氣行情改革的關鍵組成部分，也是改革的難點。隨著天然氣行情市場化程度的加深，供需直接協商部分所占比重會提高。目前，天然氣管道大部分 屬于中石油、中石化兩大企業，盡快出臺天然氣管道運輸 行情政策，成為行情市場化繞不開的關鍵環節。沒有合理的管輸行情，管道運輸企業就沒有積極性為其他天然氣生 產商和用戶提供運輸服務，進入長輸管道混合輸送但單獨 銷售、供需雙方協商確定的氣源行情就難以實現。
電力領域改革被置于重要位置。《關于進一步深化 電力體制改革的若干意見》已于2014年底獲國務院常務會議原則性通過，但調度獨立、輸配分開、電網拆分等關問題可能被擱置。由于電力行業的特殊性，在總體改革難 以推進的情況下，局部試點就成為改革的破位點。為推動 輸配電價改革試點，國家發展改革委推出了《關于深圳市開展輸配電價改革試點的通知》（發改行情［2014］ 2379號），鼓勵放開競爭性環節電力行情，把輸配電價與 發電、售電價在形成機制上分開，實現放開兩側，管住中間，保障大用戶直購電順利開展，并為未來售電側開 放、經營電價放開與電力交易獨立創造了條件。
與十幾年前相比，目前的電力行業更加復雜，改革任 務也更加艱巨。除了主要的燃煤發電外，煤層氣等非常規資源也進入發電領域，如何促進這一部分資源的有效利用也是政策必須要考慮的問題。2015年將按照合理成本加合 理利潤的原則，整理煤層氣發電、余熱余壓發電上網標桿 電價，以促進這部分資源的有效利用。
此外，供能方式的多樣化會提高能源使用效率，但 在發展初期需要政策的扶持，推進天然氣分布式能源冷、 熱、電行情市場化將是一項重要舉措。隨著煤、油、氣行情的下滑，可再生能源行情競爭力也在降低，對這一領域 會形成很大沖擊，需要盡快完善可再生能源發電行情政 策，提高可再生能源發電的競爭力。
2. 加快能源金融市場建設
推出原油期貨，提高我國在國際石油行情形成機制 中的地位和影響力，是保障我國石油供給安全、降低經濟成本的重要手段。2014年底，國內證監會正式批準上海期貨交易所在其國際能源交易中心開展原油期貨交易，這意 味著我國原油期貨上市工作步入實質性推進階段。由于原 油期貨的推出與資本跨國流動關系密切，在我國仍實行資本管制的前提下，原油期貨要發揮作用就需要一些特殊政策，料將相關配套政策在2015年會陸續推出，如境外交易 者從事境內原油期貨的管理、原油期貨保稅交割的管理、境外經紀機構和境外投資者相關的稅收管理、境外投資者 使用人民幣計價和結算的管理等。應該看到，即使這些政 策能為原油期貨的上市掃平道路，但要實現原油期貨肩負的重任，依靠這些政策還是不夠的。例如，根據上海期貨 交易所提出的原油期貨合約初步設計草案，我國的原油期 貨將實行保稅交割，即實物交割將與境內隔離，這就會限 制期貨對中國市場行情形成的作用。2015年，政策重點還包括原油期貨結算如何向外資經紀會員放開，需要兼顧對 中國相對弱小的期貨公司在一定時期內給予一定保護，以 促進中國期貨公司的發育和壯大。
3. 加大能源產業組織整理力度
2015年，煤炭行業需求疲軟的形勢難以扭轉，企業虧 損仍是常態。在政策層面，2015年的政策重點將是關閉不具備安全生產條件和煤礦瓦斯突出等災害嚴重的小煤礦，淘汰落后產能及裝備，限制高硫煤礦開采，一部分小煤礦 會被淘汰出局。與此同時，促進環保和安全標準高的大型 煤炭、煤電基地建設持續成為政策重點。
2015年，國民經濟增速會持續有所放緩，電力需求難 有較大幅度好轉，促進電力供需平衡也會成為今年政策重點。因此，在電力行業，淘汰小火電既是平衡供需的政策手段，也成為節能減排的一項重要舉措。同時，為促進環 保和減少排放，現役機組節能改造也是一項重要任務。
4. 新能源行業仍是政策鼓勵重點
近期，國際原油行情大幅下探，天然氣行情也隨之 下滑，具有替代性、但競爭性不強的新能源面臨著來自傳 統化石能源的巨大沖擊。從我國能源發展形勢和長線發展的需要來看，發展新能源是建立多元供應體系的重要一 環。按照能源生產革命的新思路，可以料將，2015年國家 仍會在新能源生產和消費方面出臺新的鼓勵措施。一是在財政上推出可再生能源發電補貼分配方案，對各類可再生 能源給于更加科學有效的補貼，激勵其發展。二是重點關 注海上風電開發建設。三是持續大力扶持太陽能發電。由于我國太陽能電池及其組件受到美歐等發達國家反傾銷的 限制，出口受阻，國家啟動了大規模的光伏發電站項目。
2015年光伏發電政策主要內容將涉及光伏發電項目與配套 電網建設銜接、簡化和完善分布式光伏補貼申請和發放程序，以解決光伏發電融資難、并網難、補貼滯后等問題。
5. 加強能源環境政策
（1）促進煤炭清潔使用
促進煤炭的清潔使用仍是2015年政策重點，重點地 區、重點企業煤電節能減排成效的評價和考核會趨于嚴格，獎懲力度會隨之加大，這些內容將主要包含在國家能源局將出臺的《關于鼓勵煤電節能減排升級改造的若干意見》中。
（2）實施綠色交通和綠色建筑行動計劃
根據《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》， 2015年將大力實施綠色交通和綠色建筑行動計劃，通過修訂能效標準，優化交通運輸方式，推行先進建筑節能標準，達到節約與減排的雙重效果。
（3）加快創建清潔能源示范省，為下一步改革提供經驗 我國地域遼闊，局部省份的典型示范對于推進全國 的能源清潔使用具有重要意義。浙江省已經從中央獲得了創建清潔能源示范省的支持，相關的配套措施也會在2015 年出臺，包括加強簡政放權，支持煤電節能改造行動計劃 在浙江先行先試；支持優化能源結構，擴大清潔能源高效發展和利用；支持非化石能源發展，建設外供能源基地， 安全發展核電；支持新城鎮、新能源、新生活行動示 范；支持能源裝備制造業、節能環保產業發展；支持能源體制機制創新，努力推動浙江能源清潔化水平再上新臺 階。浙江創建國家清潔能源示范省，是能源供給革命、消 費革命、技術革命、體制革命和能源國際合作的綜合創新 和實踐。最終目標是為穩增長、調結構提供新動力，優化 能源結構、打造國內能源升級版，推進能源消費革命和生產革命。
2015年注定是我國能源產業發展不平凡的一年，除 了上說主要能源政策可能會推出外，十三五能源規劃 的科學編制也是重頭戲。十三五能源規劃將深入貫徹能源生產和消費革命戰略思想，促進我國能源產業科學轉 型，確保《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》總 體目標的實現。
